“互联网+”时代政府信息化管理转型研究

发布时间:2016-09-08 15:58 来自:互联网
  在互联网飞速发展的今天,信息资源正逐渐取代传统资源成为衡量一个国家整体实力和发展潜力的新尺度。为迎接信息社会带来的挑战,各国纷纷加快步伐抢占信息化发展制高点,并由此引发了新一轮政府管理模式的变革,推动着全球政府管理逐渐从传统管理模式向信息化模式转变。2015年,李克强总理将“互联网+”行动计划纳入政府工作报告,提出了推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合,促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展,引导互联网企业拓展国际市场的战略蓝图[1]。作为一种新型的社会经济形态,“互联网+”正以虚拟经济与实体经济深入融合的方式逐步颠覆传统经济理念,变革传统产业价值创造方式,这无疑对政府的信息化管理能力提出了更高要求,使我国政府信息化建设迎来严峻考验。
  一、我国政府信息化管理发展现状
  政府信息化管理就是政府部门运用信息和通信技术,在网络上实现政府组织结构和政府工作流程的优化重组,超越时间、空间与部门分隔的限制,全方位地向社会提供公共管理和公共服务[2]。我国的政府信息化建设始于上世纪80年代,主要由办公流程自动化、业务系统信息化和政务处理网络化三部分内容组成。
  1.办公流程自动化
  上世纪80年代中后期,国务院先后批准成立了信息管理办公室、国家经济信息系统领导小组和国家信息中心,专门负责国务院各部委信息系统和国家经济信息系统的规划和建设工作,拉开了我国政府信息化建设的帷幕。90年代,随着互联网技术的兴起和我国通讯事业的快速发展,以及汉化办公软件的不断开发与升级,计算机、打印机、投影仪、扫描仪、考勤机等现代化办公设备和档案管理系统等软件在各级政府部门迅速普及,传统办公模式逐渐被现代化办公流程所取代,极大地节省了人工办理成本,提高了政府工作效率。
  2.业务系统信息化
  1993年,我国陆续启动了以“金桥”、“金卡”、“金关”、“金税”为代表的一系列国家级信息应用工程,标志着我国政府信息化管理和服务进入了全面应用阶段。依托互联网技术、信息技术、通讯技术和办公自动化技术,我国大力发展信息化基础设施,对重点行业和部门的业务系统进行了改革,通过采用网络软件和系统平台,实现了数据智能化管理、内部信息资源共享、业务办理自动化、信息动态跟踪等业务系统信息化功能,提高了政府工作效率和决策质量,使政府业务处理能力和服务水平上了一个新台阶。
  3.政务处理网络化
  1999年,中国邮电电信总局和国家经贸委经济信息中心等信息主管部门联合策划发起的“政府上网工程”正式启动,各级政府部门通过在公众信息网上建立正式服务站点、搭建网络信息服务平台,向社会公众提供政府信息资源共享和应用项目,逐步实现了政府职能上网、政务信息上网、日常活动上网、政府办公上网和政府市场交易上网。2002年,我国重新规划了中国电子政务建设方向,将“一站两网四库十二金工程”确定为中国电子政务发展的重点框架结构,我国政府信息化建设进入快速发展时期。
近年来,随着电子政务建设的不断推进,我国政府信息化建设取得了长足发展。截至2015年7月7日,全国各地区、各部门通过全国政府网站信息报送系统上报的政府网站共85890个,其中地方82674个,国务院部门3216个[3],各政府职能部门的网络基础建设已初具规模,政府网站建设规范化程度不断提高,服务社会公众的功能基本实现。
  二、“互联网+”时代政府信息化管理的转型趋向
  “互联网+”作为一种以信息产业为主导的新型经济形态,其本质在于将互联网广泛应用于社会生产和服务的各个领域,使传统产业与现代信息产业深度融合,通过传统产业互联网化实现产业升级和价值重组。在管理层面,“互联网+”解决了传统产业在组织和管理上存在的信息流通不畅、信息资源不对称和信息更新滞后等根本性问题,促使新的管理关系、管理理念和管理模式得以建立和运行,形成了“互联网+”时代政府管理新态势。
  1.政府工作高效化
  “互联网+”最大的特征是传统产业与互联网深入融合,包括制造、物流、医疗、教育、旅游、餐饮、交通、传媒等在内的几乎所有传统行业都将在互联网的带动下改变原有生产经营方式,不断形成新的平台、产生新的应用、创建新的市场、衍生出新的顾客价值。这就意味着在“互联网+”时代,经济社会活动将更加错综复杂、瞬息万变。同时,依托云计算、物联网和移动通讯网络等技术,信息流动会变得更加快捷和高效,这必然会带动整个经济社会的生产效率和工作效率大幅提高。在这样的背景下,政府信息化管理必须精准和高效,以适应整个经济社会的推陈出新和高速运行。
  2.政府管理无缝隙化
  “互联网+”依托互联网将原本孤立的各传统产业相连,通过大数据完成行业间的信息交换[4]。信息不对称和流通不畅一直是制约传统行业间跨界交流与合作的顽疾,是导致传统行业信息闭塞和孤立,缺乏创新与活力的重要原因。在“互联网+”时代,网络信息技术的全面渗透为改变传统行业的信息闭塞和交流不畅提供了可能,使得跨行业、跨领域合作成为经济社会发展的新常态,这就要求政府的信息化管理必须打破部门界限,使各部门在资源共享、信息沟通、职能划分和运行机制等方面密切配合、紧密协作,实现无缝隙的政府管理和公共服务,以适应经济社会大融合的新形势。
  3.政府运作透明化
  随着互联网与传统产业的融合不断加深,互联网必然会加速向经济社会的全方位进行渗透,影响和改变社会生活的方方面面。由于互联网上的信息传播具有交互性、多元性、自主性和高效型等特征,能迅速将信息从一个站点传播到网络的各个角落,因此信息的传播量将越来越大,信息也会变得更加透明。这就意味着在“互联网+”时代,整个社会的透明度将大幅提升,政府的信息化管理也将直面社会大众的舆论监督,从而使权力运作的“自我认定”和“自我裁量”空间大幅减小,促使政府信息化管理更加公开和透明,打造务实、清廉的政府,以维护政府公信力。
  4.政府职能市场化
  在“互联网+”时代,网络信息技术将在国民经济各领域不断渗透和扩散。随着信息搜索、采集、存储、处理、分析、展示、利用技术的全面成熟,信息设备不断融入传统产业的生产、销售、流通、服务等各个环节,人们能更高效地进行资源配置,从而推动传统产业不断升级,提高社会劳动生产率和社会运行效率[5]。市场力量的不断增强会对以行政或政治控制为主的政府行政模式产生强烈冲击,推动政府根据市场经济要求确立政府职能,从传统的垂直型政府、管制型政府向扁平型政府和服务型政府方向转变,实现政府、市场和社会有机结合的新型管理模式。
  三、我国政府信息化管理转型过程中存在的问题
  “互联网+”作为一种新的经济形态正不断冲击着传统的政府管理理念和运作模式,推动政府信息化管理向高效化、无缝隙化、透明化和市场化方向发展。然而,从目前实际情况来看,我国政府信息化建设过程中仍存在很多制约因素,这些都将直接影响我国政府信息化管理的转型和创新。
  1.技术更新滞后,应用层次较浅
相较于欧美发达国家,我国的政府信息化建设起步较晚,政府信息化管理理论和研究相对滞后,在硬件上存在网络基础设施不完善,信息技术更新滞后,应用层次较浅等问题。尽管当前我国办公流程自动化、业务系统信息化和政府上网工程建设已初见成效,但信息社会日新月异,由于更新滞后和创新不足,传统网络基础设施和信息技术的弊端正逐渐显现,急需构建新一代网络基础设施。此外,政府对现代化信息技术的应用仍停留在较浅的初级应用层面,相较于信息资源的开发与利用,更重视硬件基础设备的配置和网络构筑,缺乏系统性的信息化教育,以及对信息技术深层次应用的开发与研究,重建设、轻应用的现象比较普遍。
  2.缺乏整体规划,信息化发展不平衡
  政府信息化建设是一项长期而复杂的系统工程,需要统筹规划、统一标准、共建共享。我国虽然明确了中国电子政务基本框架和重点内容,但是在具体的技术标准和操作规范方面,各地、各部门间分割现象严重,形成了众多异构、分散、相互封闭的信息资源系统,难以有效实现政府间、部门间的互联互通和资源整合。另一方面,受经济发展水平和政策环境等因素的影响,政府信息化发展在我国地区间、城乡间、政府层级间的发展存在明显差异。经济发达地区的政府信息化基础建设大部分已经步入了平稳发展阶段,但是经济相对落后的边远地区和农村地区的建设才刚刚起步,基础设施条件和技术的普及相对较差,严重影响着我国政府信息化建设的全面推进。
  3.法律法规缺失,信息安全问题突出。
  伴随着网络信息技术的快速发展,目前我国已超越美国,成为世界上智能终端最多的国家,用户量近2.5亿[6]。但与此同时,网络入侵、信息泄露等问题也更加突出,成为政府信息化管理面临的主要威胁和隐患。据统计,我国有78.2%的网民个人身份信息被泄露,近半数网民个人通讯信息被泄露。仅2014年7月至2015年6月,我国网民因为垃圾信息、诈骗信息和个人信息泄露等共计损失约805亿元[7]。造成这种现状的原因主要在于:一方面我国信息安全方面的技术和研发能力还有待提高;另一方面,我国信息安全法律体系建设缓慢,相关法律法规缺失问题严重,现有的信息网络安全立法难以起到有效的震慑、约束和惩戒作用。
  4.管理机制不健全,信息公开程度低
  经过20多年的发展,我国政府信息化管理的框架体系已基本形成,在硬件和软件基础设施建设方面取得了长足发展。但是,就管理现状而言,我国的政府信息化管理并没有发挥应有的效用,信息管理缺乏专业化和制度化,信息公开程度低等问题普遍存在。究其原因主要在于:一是信息化管理机制不健全。在组织层级过多,条块分割明显的管理体制下,我国各级政府和部门的信息化管理各自为政,信息流通和应用不畅,难以形成运转协调、操作规范、信息融通的信息化管理格局;二是观念落后。受长久以来传统管制思维的影响,政府对信息化管理的认识层次并不高,信息公开意识不到位,公务员信息化应用技能缺失,信息化建设与政府业务相分离等现象普遍存在。
  四、政策建议
  1.优化政府信息化基础设施建设,开发多层次信息技术应用系统。基础设施建设是政府信息化管理的前提和基础,健全的政府信息化基础设施主要由政府信息网络、政府信息资源库和政务信息服务应用系统三部分组成。在“互联网+”时代,网络信息技术的提升和渗透将不断加强,从而使政府信息化管理面临更为严峻的挑战。为应对这一挑战,首先,要不断优化和升级各级政府的通讯网络配置,提高网络性能,构建统一的政府公共网络平台,提升政府网络服务功能;其次,要积极整合政府网络信息资源,不断加强对政府信息资源的优化配置,建立统一的电子政府信息资源库,实现信息资源共享;最后,要加强政府应用信息系统的研发与推广,积极开发多层次、多样化的应用信息系统,以适应不同政府和政府部门的实际需求,逐渐提升政府应用信息系统的应用层次。
  2.统一技术标准和发展规划,保障政府信息化建设整体有序的发展。政府信息化管理是一个综合性、全局性、国家性的事业,涉及到经济社会的方方面面,必须统一建设、协调发展才能保障政府信息化建设整体有序的发展,以适应“互联网+”时代对政府信息化管理的新需求。要确保政府信息化管理实现统一、协调、健康、有序的发展。一方面,要加强统筹协调,制定统一的技术标准,在现有的政府信息化发展纲要的基础上逐步细化我国政府信息化建设的时间进度、任务指标、实施途径及评价机制,确保各地、各级政府和部门的政府信息化建设能够健康、有序的同步发展;另一方面,拓宽融资渠道,加大对经济欠发达地区和落后部门的技术支持和经济扶持,以减轻其在政府信息化建设中普遍存在的技术、人才和经济压力,缩小我国不同地区和部门政府信息化水平差距。
  3.完善电子政务相关法律法规,营造安全稳定的网络环境。政府信息化的健康有序发展需要一个安全稳定的网络环境,而安全稳定的网络环境离不开法律和制度的强力保障。在“互联网+”时代,随着多元的网络化生活逐渐形成,网络环境和形势变得日趋复杂和严峻,我国亟需加强政府信息化的法制建设和法制教育。首先,加快有关信息化的法律法规建设,不断修改和完善现行法律、法规体系,填补空白,尽早制定一套与政府信息化进程相适应的法律和法规;其次,进一步完善监管体系,加强对基础信息网络安全的监管力度,加大对网络信息违法犯罪活动的打击力度,净化网络环境;最后,普及信息网络安全知识,提高全民网络信息安全防范意识,积极打造优秀的网络信息安全技术机构,不断加大网络与信息安全技术的研发力度,强化网络信息安全防御能力。
  4.强化服务意识和信息意识,深化政府管理体制改革。推行政令和为公众服务是政府工作的根本职能。在“互联网+”时代,网络经济的飞速发展促使社会对网络信息服务的需求日益增长,通过信息化手段向社会提供优质、高效、透明、公开的公共产品和服务将成为现代政府的核心职能。为更好地履行这一职能,首先,要树立服务理念,强化信息公开意识,推动信息公开渠道建设,自觉接受社会舆论监督,由管制型政府向服务型政府转变;其次,要强化信息意识,大力提高政府工作人员的信息化应用技能,在全社会普及信息化知识,使公众正确认识政府信息化的潜在利益影响,全面提升社会参与度;最后,深化政府管理体制改革,优化政府组织结构和业务流程,明确部门权责,打破部门之间的隔阂,尽可能缩减冗余的中间管理层,由垂直化政府向扁平化政府过渡。